30.06.2010 07:18

Губернская революция

Для южноуральцев 2010 год неожиданно оказался богат событиями: новый губернатор, изменение городской системы управления, планы по переносу выборов в областное Заксобрание. Какие причины и факторы обусловили такое «богатство»? Доктор политических наук профессор Уральского социально-экономического института Виталий ИВАНОВ анализирует последние изменения в политической жизни Челябинской области.

Рейтинг: 0
Губернская революция
*Для южноуральцев 2010 год неожиданно оказался богат событиями: новый губернатор, изменение городской системы управления, планы по переносу выборов в областное Заксобрание. Какие причины и факторы обусловили такое «богатство»? Доктор политических наук профессор Уральского социально-экономического института Виталий ИВАНОВ анализирует последние изменения в политической жизни Челябинской области.*

Новый глава

Смена губернатора в Челябинской области носила характер острой закулисной политической борьбы с участием различных групп областной и федеральной элит. Пять претендентов на пост главы области - случай особый. Такое количество было только при замене главы Республики Дагестан. Прошло более двух месяцев нахождения у власти губернатора Михаила Юревича. Это маленький срок, но некоторые выводы сделать уже можно. Прежде всего в области началась реальная смена элит. Во власть приходит новая генерация политиков - без номенклатурного прошлого. Их становление пришлось на годы ельцинских реформ. Это явно усилило прагматизм в действиях областной власти. Мы видим, что, с одной стороны, власть стремится стимулировать процесс модернизации производств в области, с другой - принимает конкретные шаги по усилению, я бы даже сказал, по принуждению бизнеса к социальной ответственности. Например, увеличение зарплат работающим до уровня средней по области, снижение коммунальных платежей до реально обоснованных и т.д. Обозначены и планы новой администрации добиться качественных изменений в аграрном секторе. Однако всё это будет возможно при правильно отстроенной системе управления. Сейчас, судя по заявлениям в СМИ, готовится новая структура правительства области, которая и должна обеспечить эффективное управление всеми процессами. В настоящее время в субъектах РФ используются две модели организации исполнительной власти. Первая. Губернатор непосредственно возглавляет и руководит правительством области. Вторая. Правительством руководит должностное лицо, назначаемое губернатором и находящееся в его прямом подчинении. Последний вариант давно действует в Свердловской области. У нас после победы Петра Сумина на выборах губернатора в 1996 году попытка внедрить такую модель закончилась провалом. Вернее конфликтом между губернатором Суминым и руководителем областного правительства Уткиным. Как поступит новый губернатор, увидим. Но, полагаю, он должен извлечь урок из действий своего предшественника. Сложно, на мой взгляд, идёт реализация заявленной задачи обеспечить преемственность власти. Понятно, что преодолеть серьёзные противоречия, которые копились годами между командами губернатора Сумина и мэра Юревича, а также личные антипатии между отдельными членами этих команд, очень трудно. Мы видим, что ядро бывшей обладминистрации ушло в отставку. Оставшиеся чиновники высокого уровня должны адаптироваться к работе в новой команде. Существует большая вероятность того, что многим из них это сделать не удастся. Новая структура правительства области повлечёт переназначение министров. И это хороший повод для второй волны исхода чиновников команды Сумина, оставшихся в областной администрации. Очень много в СМИ суждений о трудоустройстве самого Петра Ивановича. Озвученная должность – руководитель отдела по взаимодействию с представителем президента в УрФО, на мой взгляд, очень рискованный вариант прежде всего для нынешнего губернатора. Фактически создаётся новая структура-посредник между губернатором и представителем президента в УрФО. Ясно, что Сумин блестяще справится с этой работой. А вот как к этому отнесётся представитель президента в УрФО - большой вопрос. Сегодня власти округа лишены права представлять кандидатуры на пост глав регионов и располагают главным образом контрольно-координирующими функциями, то есть ограничены в полномочиях. Поэтому любая попытка губернаторов, затрагивающая их возможности прямого взаимодействия с главами субъектов РФ, может быть расценена негативно.

Возращение сити-менеджера

С уходом Юревича на пост губернатора изменилась система организации местного самоуправления в Челябинске. Глава города теперь избирается городской думой из числа её депутатов. А администрацию города возглавляет сити-менеджер, нанимаемый по контракту. Споры были очень острыми, поскольку этот вопрос решался здесь, а не в Москве. Сторонники нового губернатора доказывали, что это необходимо для дальнейшей реализации программы Юревича-мэра, за которую голосовали челябинцы. Их оппоненты утверждали, что, отменив прямые выборы мэра, депутаты лишили жителей города права на местное самоуправление. Если отбросить в сторону эмоции, то этот факт нужно рассматривать с нескольких точек зрения. А именно с позиции международной практики, степени его соответствия общероссийским процессам в системе организации публичной власти на местах и, конечно, применительно к ситуации, непосредственно сложившейся в Челябинской области после перехода мэра Челябинска Юревича на должность губернатора. Так хорошо или плохо, что Челябинск перешёл к новой модели самоуправления? Прежде всего это уже объективная реальность. С точки зрения законодательства все действия городских властей легитимны. Закон о местном самоуправлении предусматривает такую модель власти. Если говорить о политическом и управленческом эффектах, то это тоже выигрышная модель. Замена права граждан выбирать главу города на косвенные выборы депутатами компенсируется постоянным контролем депутатов городской думы за работой администрации. Это соответствует европейским стандартам организации местного самоуправления. Европейская хартия местного самоуправления, которая ратифицирована Россией в 1998 году, как раз и предусматривает в качестве главного органа власти представительный орган с подотчётной ему администрацией (ст. 3, п. 2). Вопрос заключается в том, какую цель преследуют политические элитные группы в субъектах РФ, внедряя или отвергая данную модель местного самоуправления? Стремятся усилить демократические начала в системе местного самоуправления или решают иные политические задачи? Если такая модель власти вводится во всех регионах и на долговременную перспективу, то это важный положительный факт. Она позволит усилить представительную власть и со временем преодолеть главный дефект в системе организации публичной власти в России - доминирование исполнительной власти над представительной, что веками служило основой авторитаризма. Но для этого нужно, чтобы такая модель местного самоуправления была определена законом для всех крупных городских поселений в качестве обязательной. Пока же она применяется только в 37 процентах муниципальных образований России. Вопрос организации местного самоуправления в крупных городах относится к числу болевых точек постсоветской России, поскольку напрямую затрагивает интересы федеральной, региональной и местных элит. Эта проблема общероссийская, существующая ещё со времен Ельцина в период действия старого закона о местном самоуправлении (1995 г.). Тогда, во второй половине 90-х годов, в регионах шли бюджетные войны между мэрами столиц субъектов РФ и губернаторами. Мэры этих городов позиционировали себя как самостоятельные фигуры, располагающие солидным бюджетом, и жёстко реагировали на попытки губернаторов перераспределить налоговые поступления в пользу областных бюджетов для дотирования остальных муниципалитетов. При этом около 72 процентов тогдашних глав муниципальных образований возглавляли одновременно и представительный орган, и администрацию. В Челябинске Вячеслав Тарасов был и мэром, и председателем городской думы. Фактически местное самоуправление сводилось к властвованию главы муниципального образования. Ситуация усугублялась ещё и тем, что в тот период администрация президента Ельцина использовала мэров крупных городов как инструмент давления на губернаторов, избираемых населением и демонстрирующих независимую политику от центральной власти. Создавался эффект наковальни. Центр оказывал влияние сверху на строптивых губернаторов, а главы муниципальных образований давили снизу. И уже тогда главы регионов делали попытку поставить под контроль мэров. Вспомним известный конфликт между мэром Ижевска Салтыковым и госсоветом Удмуртии (1996 г.). В Челябинской области после прихода в 1996 году к власти Сумина была предпринята попытка ликвидировать монополию на власть Тарасова путём создания в границах города двенадцати самостоятельных муниципальных образований (1997 г.). В разгар борьбы между городскими и областными властями в конфликт вмешался президент Ельцин, позвонивший Тарасову 7 июня 1997 года. Формально целью звонка было желание узнать, как дела в городе. Но фактически это был сигнал губернатору Сумину о том, на чьей стороне выступает глава государства. Это охладило реформаторский пыл тогдашних областных властей. Новый закон о местном самоуправлении 2003 года ввёл определённые модели, которые запрещают одному лицу совмещать должности главы администрации и председателя представительного органа во всех муниципальных образованиях с численностью жителей более 1000 человек. Однако на практике это ситуацию качественно не изменило. Мэры городов, как правило, возглавляют администрацию и одновременно стремятся добиться того, чтобы в представительном органе большинство депутатов были из числа их сторонников. Мы видели, что, будучи мэром, Юревич опирался на такое депутатское большинство. Это, кстати, позволило его политической команде оперативно и единогласно ввести пост сити-менеджера в Челябинске. После перехода в декабре 2004 года к системе назначения губернаторов президентом России и построения вертикали власти необходимость в сильных и самостоятельных мэрах для федерального центра отпала. Они, наоборот, стали слабым звеном в функционировании властной вертикали, имея юридически значительную независимость от государственной власти. В силу того, что эта проблема остаётся общефедеральной, на отношения губернаторов и мэров крупных городов активно пытается влиять центральная власть. Будучи президентом, Путин наделил губернаторов правом отстранять от должности мэров в случаях их некомпетентности или нарушения законодательства. Медведев инициировал поправку в законодательство, разрешая депутатам местного самоуправления отправлять мэров в отставку. Активно в последние несколько лет на уровне федеральной элиты обсуждается идея назначения мэров крупных городов губернаторами для того, чтобы юридически достроить исполнительную вертикаль до муниципалитетов, то есть до самого низового звена управления. Однако это затруднено тем, что местное самоуправление, по Конституции России, не входит в систему государственной власти. В этой ситуации губернаторы не заинтересованы в сильных мэрах как самостоятельных политических фигурах. При введении института сити-менеджера объективно разрушается монополия на власть, которой располагают большинство мэров крупных городов, таким образом устраняются главные оппоненты губернаторов. Активно поддерживает идею массового внедрения в практику местного самоуправления сити-менеджеров партия власти «Единая Россия». Здесь, на мой взгляд, причина в том, что именно борьбу за посты мэров «единороссы» проигрывают чаще всего. Вспомним последние муниципальные выборы в Челябинской области, когда 29 процентов мест глав местного самоуправления получили самовыдвиженцы, а не партийные депутаты. Имея депутатское большинство в представительных органах местного самоуправления, «единороссы» без проблем могут проводить на пост сити-менеджера членов или сторонников партии. Применительно к нынешней ситуации в Челябинске возникает вопрос, почему именно сейчас происходит переход к такой модели власти в городе. Своеобразие момента заключается в том, что в конце своего правления мэр Тарасов добился внесения в Устав Челябинска должности сити-менеджера и именно Юревич, победив на выборах главы города, настоял на том, чтобы она была упразднена. Теперь уже его команда ввела должность сити-менеджера. Почему произошла кардинальная смена позиций? Всем очевидно, что для команды Юревича изменилась ситуация и она диктует новый подход. Тарасов, вводя пост сити-менеджера, страховался на случай своего проигрыша на выборах мэра, разумно полагая, что с помощью депутатов, его сторонников, сможет лишить победителя реальной власти, проведя на пост сити-менеджера своего человека. То, что Юревич настаивал на отмене поста сити-менеджера, тоже закономерно, так как он не хотел занимать пост мэра в основном с представительными, а не исполнительными функциями. Проще говоря, не хотел быть номинальной фигурой без реальной власти. Теперь ситуация изменилась. Объективно Юревичу-губернатору не нужен самостоятельный сильный мэр Челябинска, который, может, и вынужден будет выступать оппонентом областной власти, защищая интересы города. При этом отдельные сторонники нового губернатора из числа депутатов городской думы заявляли в СМИ о том, что данная модель местного самоуправления будет до 2014 года, то есть до истечения первого срока нынешнего губернатора. Из чего можно сделать вывод, что реорганизация власти в городе пока рассматривается ими как временный тактический ход. Таким образом можно говорить, что смена модели самоуправления в Челябинске продиктована не стремлением усовершенствовать систему местного самоуправления, а сугубо политическими причинами - не допустить появления сильного мэра, который мог бы стать оппонентом областной власти. И это решение соответствует общероссийской тенденции. Однако при длительном сохранении такой организации местного самоуправления возможен и большой позитивный эффект в виде усиления представительного органа власти и установления постоянного депутатского контроля за деятельностью городской администрации. Многое в судьбе новой модели городской власти может прояснить очередное Послание президента России Федеральному Собранию (ноябрь 2010 г.), значительная часть которого должна быть посвящена именно организации местного самоуправления.

Выборы в ЗСО

Перенос выборов в Законодательное собрание с марта 2011 года на октябрь текущего - ещё одно из знаковых событий нынешнего политического сезона. Формальное объяснение следующее: срок полномочий действующего состава ЗСО истекает в конце 2010 года и депутатам неэтично перед избирателями продлевать свои полномочия до следующего дня единого голосования, который будет в марте 2011 года. Однако решение о продлении полномочий депутатского корпуса уже было принято ранее, ещё до назначения губернатора. И народные избранники посчитали это законным. Теперь им же придётся принять противоположное решение. Почему? Ответ очевиден: выполнение пожелания нового губернатора. В настоящее время контроль над региональным парламентом со стороны любого главы субъекта РФ является обязательным условием его нахождения в должности. Это гарантирует функционирование вертикали исполнительной власти в целом по стране. Для достижения этой цели губернатору необходимо иметь представителей своей команды во главе местного отделения партии власти «Единая Россия», которая доминирует сегодня в федеральном и региональных парламентах, и взять под контроль формирование её партийных списков на предстоящих выборах. Важно обеспечить победу «единороссов» в избирательной кампании, чтобы сформировать ядро нового состава ЗСО из своих сторонников. Перенос самих выборов инициирован, на мой взгляд, по двум причинам. Губернатор стремится максимально использовать лимит доверия, который получает любой новый руководитель от населения, для перевыборов старого депутатского корпуса. Кроме того, существует возможность, что в своём Послании Федеральному Собранию РФ президент Медведев окончательно определится с переходом к пропорциональной системе выборов в региональные парламенты и представительные органы крупных муниципальных образований. Если это произойдёт до марта 2011 года, планируемый областной властью результат (получить абсолютное большинство депутатских мест в ЗСО для «Единой России») может оказаться недосягаемым. «Единоросы» всегда получали большинство за счёт депутатов, идущих по мажоритарным округам. Последние муниципальные выборы в Челябинской области показали, что почти 29 процентов депутатских мест население отдало беспартийным кандидатам. И это тревожный сигнал для партии власти. Думаю, что перенос выборов активно поддержали те депутаты, у которых есть свои «прикормленные» округа, где они могут гарантированно получить мандат на очередной депутатский срок. Это в основном директора фирм и предприятий, расположенных в границах территории того или иного избирательного округа. Предварительный список кандидатов от «Единой России» по мажоритарным округам - наглядное подтверждение этому. Если оценивать в целом те изменения, которые произошли в системе публичной власти области, то можно говорить, что все они являются проявлением специфики российской политической системы. В ней ключевыми фигурами на федеральном уровне является президент, а на региональном - глава субъекта Федерации. При их смене вновь заступившие на эти должности политики проводят переформатирование политического пространства для установления своего контроля над процессом. Причём иногда революционными методами. С этой целью осуществляется ротация ключевых кадров, вносятся изменения в работу важных политических институтов, а также происходит перераспределение сфер влияния в бизнесе, с которым все уровни власти тесно связаны. Такой процесс мы и наблюдаем в настоящий момент в Челябинской области. Новый губернатор в этом ключе уже оперативно решил ряд важных для себя задач: сформировал областное правительство, содействовал введению новой модели власти в Челябинске, обновил состав общественной палаты области, установил контроль над деятельностью единственного реально действующего областного общественно-политического движения «За возрождение Урала», укрепил свои позиции в объединении промышленников и предпринимателей области (ПромАСС). Переизбрав ЗСО, губернатор получит возможность сосредоточиться для решения принципиально важных для его дальнейшей карьеры политических вопросов: выборов депутатов в Государственную Думу и президента России. На них область должна будет дать тот уровень поддержки представителям партии власти «Единой России» и кандидату в президенты от тандема Путин - Медведев, который обозначит федеральный центр. Полагаю, что в этой связи нас ждёт обновление избирательных комиссий, особенно их руководителей, а также усиление влияния власти на областные СМИ. При этом важной задачей губернатора по-прежнему остаётся выстраивание системы взаимодействия и отношений с новым корпусом глав городских и районных муниципальных образований, избранных до его назначения. Предполагаю, что муниципалов ждёт кадровый аудит.
343

Если вы стали очевидцем какого-либо события или просто обнаружили важную новость, присылайте ее нам

Не забудьте подписаться на нас в соцсетях:

Популярное
Лента новостей